Por Sergio Leo

Fonte: Valor Econômico (13/07/2009)

A nova era inaugurada com a crise financeira, que convive tranquilamente com uma GM sob controle estatal do governo dos Estados Unidos, promete trazer um bom debate sobre o lugar e as condições para os antes demonizados investimentos do setor público. É uma discussão particularmente interessante no Brasil, onde debates em economia se dão frequentemente com base em esquemas mentais rasos, rígidos e maniqueístas, como o que classifica automaticamente como ruins as despesas em custeio e benéficos os gastos em instalações físicas.

Hoje e amanhã, no Rio de Janeiro, o Itamaraty e a Unctad, órgão das Nações Unidas para o comércio, realizam um seminário de alto nível sobre investimento público, uma oportunidade de ver esse tema tratado com maior profundidade. A necessidade de se considerar a importância do investimento em capital humano é um dos pontos ressaltados no documento que serve de base ao seminário, preparado pelo Centennial Group, uma firma de consultoria estratégica, a pedido da Unctad.

O estudo preparado para a Unctad tem bases bem assentadas, e ressalta a importância da “regra de ouro”: a necessidade de manter os gastos correntes abaixo das receitas correntes dos governos e restringir empréstimos públicos ao financiamento de investimentos. Mas aponta os limites dessa regra, que tem de ser complementada com restrições à quantidade de dívida assumida para financiar investimentos e com mecanismos para garantir taxas de retorno econômicas e sociais adequadas aos projetos a serem financiados.

A “regra de ouro” tem, ainda, uma tendência a ser “procíclica”, isto é, facilitar investimentos em momentos de bonança e dificultá-los em períodos de crise, o que, para vários autores, exige que seja flexibilizada em momentos como o atual, com exceções para investimentos capazes de gerar renda em médio e longo prazos.

O grande mérito da discussão levantada no seminário da Unctad é fugir das fórmulas simples e estereotipadas para lidar com as necessidades de investimento em infraestrutura e serviços públicos. Ele aponta, por exemplo, o modelo chinês de investimentos em infraestrutura, baseado em poupança doméstica, da população, estatais e governos locais, como uma fonte de boas ideias, entre elas a de privatização ou concessão de ativos públicos para financiamento dos investimentos necessários.

No caso chinês, as autoridades regionais fizeram do aluguel de terras públicas uma importante fonte de financiamento. Essa experiência não é reproduzível em outros países, mas mostra que os governos devem buscar suas próprias fontes de recursos privados a partir de ativos públicos, sugere a Unctad.

Apesar de preparado após uma provocação feita pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva na última cúpula da Unctad, em Gana, em 2008, o texto do seminário desta semana não menciona o Programa de Aceleração de Crescimento brasileiro e busca na Austrália o outro modelo, além da China, para inspirar países às voltas com as dúvidas sobre investimento público. O seminário será uma boa oportunidade para verificar em que o PAC se aproxima ou se afasta dos modelos internacionais considerados bem sucedidos.

Tanto Austrália quanto China, diz o estudo, têm algo que a maioria dos países não têm: uma lista de projetos já definidos e avaliados, para orientar os investimentos públicos. A falta dessa lista cria vários problemas para os países decididos a usar os investimentos públicos como instrumento anticíclico, de superação da crise: pelo prazo necessariamente mais lento desses projetos, a falta de uma lista prévia cria o risco de investimentos mal desenhados e ineficientes. Mesmo para os projetos bem elaborados, a inexistência de projetos selecionados previamente ameaça os governos de aventurar-se em uma política procíclica, aquecendo a economia no momento em que ela começar a recuperar-se da crise, e não antes, com indesejáveis efeitos desestabilizadores. Uma avaliação atualizada das necessidades de manutenção da infraestrutura pública ajudaria nessa lista, e deveria ser uma das prioridades dos governos, recomenda o documento.

A Austrália tem a mostrar também um inteligente desenho institucional, que soma um fundo constituído com superávit fiscal (baseado no fundo de petróleo norueguês) a um organograma que submete os ministérios a uma esfera superior de decisão sobre prioridades e acompanhamento dos projetos – tarefa que deveria, no Brasil, ser assumida pelo Ministério do Planejamento, pouco equipado até hoje para esse trabalho de administração de interesses e fiscalização de resultados.

De consolo para as autoridades brasileiras, que se debatem para tirar do papel os projetos do PAC, o estudo traz a constatação de que é mundial a dificuldade em fazer avançar os investimentos públicos como alavanca eficiente para o crescimento. Evidências na Inglaterra e Alemanha mostram um prazo de três a quatro anos para que projetos de infraestrutura comecem, de fato, a ter impacto nos níveis de investimento público, aponta o estudo da Unctad.

O debate é bem-vindo, especialmente quando se levantam dúvidas legítimas sobre a qualidade da estratégia fiscal do governo brasileiro, que tem aumentado significativamente os gastos de pessoal. O estudo da Unctad enfatiza a necessidade de se fugir à análise rastaquera que automaticamente classifica investimentos em prédios vazios como de melhor qualidade que o aumento de salários para professores e médicos do setor público, porque uns são gastos “de capital” e outros despesas “correntes”.

“A falha no investimento em capital humano – particularmente na educação superior – pode criar gargalos importantes que impedem um país de sustentar uma rápida taxa de crescimento”, alerta o estudo. Não é um aval para o desperdício de dinheiro que se constata nas universidades brasileiras, mas um apelo a análises mais sofisticadas sobre o que seja o investimento público necessário para um país como o Brasil.