Texto para Discussão do IPEA nº 1324, janeiro/2008

Por Jorge Abrahão de Castro*
      José Aparecido Ribeiro**
      José Valente Chaves**
      Bruno de Carvalho Duarte***
      Helenne Barbosa Simões***

Ampliar o conhecimento a respeito de como os governos constroem e implementam suas políticas públicas, que opções são escolhidas e quais caminhos são trilhados no processo, principalmente em termos de quais as suas conseqüências imediatas e de qual o legado para o futuro, é sem dúvida uma agenda central para a pesquisa, para a gestão pública e para o controle social. Nesse sentido, a preocupação com a análise do gasto social é objetiva: não apenas mensurar o quanto se gasta com políticas sociais, mas também conhecer os mecanismos pelos quais tais recursos são financiados e, fundamentalmente, avaliar os avanços conquistados – ou não – por tal nível de gastos em termos da proteção, das oportunidades e do bem-estar proporcionados à população – objetivos centrais da política social.

A tarefa de mensurar e analisar o nível de recursos aplicados nas políticas sociais é uma linha de investigação extremamente sensível se forem lembradas a magnitude das necessidades sociais, a competição por recursos no interior do orçamento público, a discussão sobre o papel e a atuação do Estado, entre outras questões relevantes. Revelar o montante efetivamente gasto nas políticas sociais, diante do total de recursos disponíveis pelo Estado, ajuda a indicar a direção da atuação estatal e dos ajustes realizados no conjunto das políticas públicas – conseqüência da luta entre diversos atores e interesses por melhores posições junto ao fundo público.

É justamente por esta razão que este texto tem uma proposta um pouco diferente dos trabalhos realizados anteriormente: além da mensuração e da análise dos gastos sociais do período de 1995 a 2005, realiza-se também uma revisão da gestão macroeconômica do período, especificamente focada nas conseqüências desta política sobre as finanças públicas da União, em geral, e sobre o suporte e o financiamento das políticas sociais, em particular.

Para tratar desse problema este texto está organizado em cinco partes. Após esta introdução, na segunda seção apresentam-se brevemente os elementos conceituais necessários para o dimensionamento dos gastos sociais – a necessária delimitação de um conceito de política social, e tratamento das informações orçamentárias para revelar sua expressão em dispêndios -, para então apresentar os resultados obtidos. Na terceira parte, realiza-se a análise da trajetória do Gasto Social Federal (GSF) de forma contextualizada à política macroeconômica do período, para melhor discutir a evolução do GSF em termos da sua participação no Produto Interno Bruto (PIB). O quarto item deste trabalho consiste na comparação do GSF com o total dos gastos públicos federais, fornecendo um indicador do posicionamento alcançado pelas políticas sociais diante das despesas financeiras e não financeiras do governo. Finalmente, confronta-se a trajetória do GSF com a trajetória da carga tributária, visto ser esta a principal fonte de financiamento dos gastos de cunho social. Breves considerações gerais concluem este trabalho.

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* Diretor da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

** Técnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

*** Consultores da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.