A Queda de Braço Orçamentária, por Evilásio Salvador
Escrito por NOSSOS AUTORES, postado em 1 dEurope/London fevereiro dEurope/London 2008 
Anualmente o processo orçamentário é marcado pelas concepções e interesses diferenciados entre o Poder Executivo e o parlamento em relação às receitas tributárias que serão arrecadadas para assegurar as despesas previstas no orçamento. A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem por objetivo estimar a receita e prever os gastos, de forma detalhada de acordo com as orientações constantes na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) chega ao Congresso após a conclusão dos trabalhos realizados pela Secretaria de Orçamento Federal que fixa as despesas e identifica as fontes de custeio.
O Poder Executivo expressa no orçamento os recursos necessários para seus programas prioritários, definidos no Plano Plurianual – PPA, para cumprir as promessas de campanha do presidente vitorioso nas urnas e os gastos obrigatórios previstos na Constituição e na legislação infraconstitucional. Além disso, o orçamento retrata o eixo da política econômica, por exemplo, após 1999, o tamanho do superávit primário a ser realizado e o volume de recursos que será canalizado para pagar juros e amortização da dívida, que consomem cerca de 30% do orçamento. Por outro lado, ao Legislativo interessa de forma prioritária a aprovação das emendas parlamentares, coletivas e individuais. Sem falar da pressão de governadores de estado, de prefeitos e das empreiteiras com seus próprios interesses no orçamento. O corolário é a busca pela elevação da previsão de receitas a valores acima do apresentado originalmente pelo Poder Executivo, exatamente para cobrir as despesas com as emendas.
O Poder Executivo, nos últimos anos, tem feito uma estimativa conservadora de arrecadação de receitas, subestimando os valores que serão efetivamente arrecadados com impostos e contribuições. Para 2007, o Projeto de Lei do Orçamento chegou ao Congresso Nacional com uma estimativa de arrecadação de R$ 534,30 bilhões (receitas administradas e arrecadação líquida do INSS). Os parlamentares elevaram essa previsão e aprovaram a LOA 2007 com um montante de receita de R$ 547,60 bilhões (tabela 1). O governo arrecadou, efetivamente, R$ 565,2 bilhões com receita administrada líquida de restituições e arrecadação líquida do INSS, ou seja, R$ 17,6 bilhões a mais do que previsto na lei orçamentária, conforme dados do SIAFI disponibilizado pelo Siga Brasil (Senado Federal). O excesso de arrecadação extra-orçamentária implica em maior margem de execução dos gastos para o Poder Executivo, podendo ser convertido em crédito adicional ou ser usado para aumentar o superávit primário, podendo inclusive modificar as prioridades definidas na LOA.
Neste ano, a situação é peculiar devido a não renovação da CPMF, portanto, com R$ 39,3 bilhões a menos de arrecadação. Mas o que de fato está em jogo na reestimativa de receitas do orçamento de 2008?
As modificações anunciadas nas alíquotas de IOF e da CSLL dos bancos devem gerar receitas adicionais de R$ 10 bilhões. Existe a esperança de uma arrecadação também de R$ 10 bilhões decorrentes do crescimento econômico e da inflação, pois a cada 1% de crescimento real do PIB implica em um aumento de arrecadação de R$ 607 milhões. O crescimento da economia, em geral, traz impactos sobre o recolhimento das contribuições previdenciárias e aumenta a arrecadação de imposto de renda, devido ao aumento da formalização do mercado de trabalho. No caso da inflação, a cada ponto percentual, corresponde a R$ 2,5 bilhões a mais de receitas para o Estado. Como mais de metade da arrecadação federal tem com base tributos que incidem sobre o consumo, a elevação inflacionária implica em maior recolhimento de impostos e contribuições para o caixa do Tesouro. Contudo, na visão do Poder Executivo restariam, ainda, R$ 20 bilhões em despesas a serem cortadas no orçamento.
O desempenho da arrecadação das receitas administradas pelo Fisco federal, em 2007, com crescimento de 12,19%, vem animando as especulações sobre a terceira reestimativa de receitas primárias do PLOA 2008, prevista para fevereiro/2008. Cabe lembrar que no ano passado, a Receita Federal fez 45,4% de autuações a mais que em 2006, isso resultou de uma arrecadação de multa, juros e depósitos judiciais de R$ 23 bilhões. Certamente, parte deste trabalho foi possível utilizando-se da CPMF como instrumento de fiscalização, não apenas com fins de arrecadação. Este cenário poderá não se repetir em 2008.
Os fatores macroeconômicos que afetam a arrecadação como o PIB, a inflação e taxa de câmbio deverão ser revistos devido à crise da economia norte-americana, que terá impactos sobre o Brasil. Com isso, o otimismo de crescimento de 5% da economia, em 2008, está correndo risco de não acontecer. Essa situação exigirá parcimônia na hora de refazer as contas das receitas para não comprometer o orçamento, pois o excesso de arrecadação poderá não existir da mesma forma que no ano passado.
O PLOA 2008 tem uma previsão de arrecadação de receitas de R$ 534,30 bilhões (tabela 2). A última reestimativa do relator do orçamento, incluindo ainda a arrecadação da CPMF, aumentava a previsão para R$ 565,2 bilhões. Considerando o fim da CPMF e as novas medidas anunciadas pelo governo, o Legislativo está disposto, ao que tudo indica, a manter as emendas individuais e coletivas dos parlamentares que já chegam a R$ 12,1 bilhões. Por outro lado, o Poder Executivo pode se valer do contingenciamento, do cronograma de liberação das dotações orçamentárias, do poder de veto, como instrumentos no jogo político e na aprovação de outras matérias de seu interesse. Uma coisa parece certa: os cortes terão que sair dos programas orçamentários que contam com as despesas discricionárias, ou seja, aquelas de livre gasto pelo Poder Executivo. Este é o caso dos gastos em Saúde a mais que o governo havia planejado anteriormente e que contava com uma fatia maior da CPMF. Agora são R$ 24 bilhões a menos do PAC da Saúde, que deverá ir para a gaveta.
A parte mais interessada nesse jogo orçamentário de definição das receitas deveria ser a sociedade, pois é dela que advêm os recursos dos impostos e das contribuições para o financiamento das políticas públicas. Mas, como a lógica dos parlamentares não é essa, o que poderá prevalecer é o interesse paroquial de alguns sobre o interesse da maioria da população que quer ver o retorno dos seus impostos e contribuições via políticas públicas que lhe garanta direitos e que combata as desigualdades.
No caso brasileiro, em que prevalece uma injusta e regressiva estrutura tributária, é fundamental colocar em discussão na agenda pública a necessidade de inverter a lógica do sistema tributário nacional. É preciso subverter a lógica perversa de um orçamento financiado pelos pobres e, em grande medida, apropriado pelos ricos. Sem isso continuaremos à mercê desta queda de braço mesquinha que acaba penalizandos áreas essenciais das políticas públicas.
Evilásio Salvador é Assessor de Política Fiscal e Orçamentária do Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc
