Rubens Teixeira*

      As políticas de governo implementadas visam a atender os interesses sociais. Como há interesses difusos e conflitantes na sociedade, há um padrão demarcado na Constituição da República que não pode ser deixado de lado sob quaisquer argumentos, tendo em vista que a democracia impõe o respeito às normas. No topo dessas normas está a Constituição, como bem definiu Hans Kelsen. Sob essa ótica, deve se considerar que a maioria da população sobrevive com recursos advindos dos frutos do trabalho assalariado. Em razão disso não é fato irrelevante as medidas de política econômica, tendo em vista que estas medidas produzem efeito direto sobre o nível de emprego, salários e bem estar social. Uma medida de tamanho alcance muda as perspectivas da indústria, do mercado financeiro e afeta diretamente aos cidadãos. A urgência e o anseio de mudanças não podem dar lugar a ações precipitadas de nenhum responsável por políticas de governo, especialmente quando a Constituição da República estabelece os limites.

      A urgência das ações governamentais não pode transcender o controle da constitucionalidade, da legalidade e do interesse público, a qualquer tempo, tendo em vista que a escolha do regime democrático por uma sociedade dá a ela o ônus de arcar com os custos inerentes ao debate e ao julgamento das ações de seus mandatários. O controle dos atos dos agentes públicos sai por vezes das linhas para as entrelinhas da lei quando observa-se o que prevê o artigo 37, caput, da Carta Magna que aponta os princípios a que a Administração Pública deve se sujeitar. A saber, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Portanto, além das aferições constitucionais que serão feitas observando-se diretamente o texto da Carta Magna, deve-se cuidadosamente perceber o atendimento a estes princípios basilares. O administrador público, em qualquer esfera, deve cumprir os mandamentos legais e prestar contas à sociedade de suas ações e resultados, obrigatoriedade decorrente da accountability[1] ^[1].

      O artigo 170 da Constituição da República de 1988 prevê:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

…

VIII – busca do pleno emprego; (grifo nosso)

      O legislador constituinte ao colocar o pleno emprego como um princípio estava indicando uma direção a ser seguida ao gestor de política econômica. Entendimento diferente desse dispositivo é o mesmo que interpretá-lo como letra morta, o que não seria o caso por tratar-se de um princípio norteador da ordem econômica. O pleno emprego, segundo Costa (1989, p. 242) é:

“Aspiração natural de toda a sociedade, entende-se por pleno emprego aquele estado em que o número de indivíduos efetivamente empregados é igual ao número de de indivíduos que desejam estar ocupados, menos o contingente de desemprego friccional, supondo-se que não existem vagas para serem ocupadas.”

      Magalhães (1997, p. 248, v.I) afirma que:

“Existe uma área na atividade empresarial chamada ‘cinzenta’, que se caracteriza por uma retração ou ociosidade dos empresários motivada por fatores econômicos gerais determinando a diminuição do seu poder aquisitivo de serviços, agravando suas repercussões sobre a mão de obra desocupada, conquanto qualificada para prestá-los.

      A solução desse círculo vicioso não pode ser outra senão fixar-se o governo no ponto a partir do qual o círculo se desenhou, qual seja o da falta de oportunidades produtivas ou sem atrativos, gerando a falta de pleno emprego.”

       Os autores deixam claro que o pleno emprego não é um conceito abstrato, mas está associado à utilização da capacidade produtiva instalada, ao aquecimento da economia e a uma atitude proativa do governo na implementação de medidas que favoreçam o bom desempenho da economia e permita a geração de empregos. Uma política que tenha como objetivo o pleno emprego, deve ter em seu bojo, obviamente, a medição do nível de emprego de forma objetiva. O Decreto 3.088, de 21 de junho de 1999, que estabelece a sistemática de “metas para a inflação” como diretriz para fixação do regime de política monetária no Brasil, prevê:

“Art. 1º Fica estabelecida, como diretriz para fixação do regime de política monetária, a sistemática de “metas para a inflação”.§ 1º As metas são representadas por variações anuais de índice de preços de ampla divulgação.§ 2º As metas e os respectivos intervalos de tolerância serão fixados pelo Conselho Monetário Nacional – CMN, mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda, observando-se que a fixação deverá ocorrer:

…

Art. 4º Considera-se que a meta foi cumprida quando a variação acumulada da inflação – medida pelo índice de preços referido no artigo anterior, relativa ao período de janeiro a dezembro de cada ano calendário – situar-se na faixa do seu respectivo intervalo de tolerância.

Parágrafo único. Caso a meta não seja cumprida, o Presidente do Banco Central do Brasil divulgará publicamente as razões do descumprimento, por meio de carta aberta ao Ministro de Estado da Fazenda, que deverá conter:

I – descrição detalhada das causas do descumprimento;

II – providências para assegurar o retorno da inflação aos limites estabelecidos; e

III – o prazo no qual se espera que as providências produzam efeito.”

      O referido decreto não faz qualquer referência ao nível de emprego. Portanto, fica explicado que o Banco Central do Brasil (BACEN) não esteja, efetivamente, preocupado com a geração de emprego. Pode-se argumentar que não caberia ao BACEN a condução da política fiscal, mas apenas da monetária. Seria bastante razoável se as políticas econômicas fossem completamente independente e não provocassem qualquer efeito uma sobre a outra. O fato é que, não é apenas o BACEN que persegue a estabilidade de preços e a meta de inflação estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN)[2] ^[2], mas todo o governo. Em função disso, a meta de inflação não é do BACEN, mas de todo o governo.

      Mesmo o BACEN sendo o guardião da moeda, não se deve desprezar os efeitos gerados pela política monetária sobre a fiscal. As políticas, embora sejam geridas por entes diferentes no mesmo governo, afetam uma a outra. Como exemplo do efeito que a política monetária gera sobre a fiscal, pode ser verificado nos resultados que os juros elevados provocam sobre a dívida pública indexada. Para evitar que a dívida pública tome uma rota explosiva, emerge a necessidade de geração de superávit primário e contingenciamento orçamentário para se arcar com os custos da dívida. Neste caso, deve-se levar em conta, como já descrito anteriormente, os efeitos da desagradável aritmética fiscal previstos por King (1995).

      No entanto, no regime de metas de inflação, a estabilidade de preços e a meta de inflação a ser alcançada são os maiores objetivos da política econômica. O principal instrumento de política monetária para alcançá-los é a taxa básica de juros da economia (SELIC). Nesta situação, o índice que os gestores da política econômica estão preocupados em alcançar é a meta de inflação. Não há preocupação direta com os efeitos sobre o emprego e o crescimento da economia, que são decorrentes das medidas tomadas no esforço de se cumprir a meta de inflação estabelecida, mesmo sendo consenso que a taxa de juros elevada, tal como no Brasil, provoca efeitos perversos na economia, tal como desemprego elevado, desaceleração no crescimento econômico e aumento do déficit público.

      Quando o CMN estabelece a meta de inflação, com base no decreto nº 3.088/1999, não deixa claro para a sociedade e nem para o Congresso Nacional qual os referenciais que tomou para estabelecer a meta e nem as suas tolerâncias. Embora existam trabalhos acadêmicos teóricos que estipulam metas ótimas para a economia, deve-se considerar que o contexto econômico difere de um país para o outro.

      Pela pirâmide de Kelsen, que ilustra a hierarquia de normas, a Constituição da República de 1988 vem no topo e as normas regulamentares, como o Decreto 3.088, vem na base. Não pode o objetivo definido em um decreto produzir efeito que limitem ou contrariem dispositivo constitucional tratado como princípio, tal como é o pleno emprego (artigo 170, VIII, da Constituição da República de 1988). Em função disso são necessárias revisões e adequações na gestão da política econômica que resgatem o princípio constitucional do pleno emprego.

BIBLIOGRAFIA

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal.

BRASIL. Decreto nº 3.088 de 21 de junho de 1999. Estabelece o regime de metas de inflação.

COSTA, E. F. Comentários breves à Constituição Federal. Sérgio Antônio Fabris Editor. Porto Alegre, 1989.

KING, M. Commentary: monetary policy implications of greater fiscal discipline (In) Budget Deficits and Debt: Issues and Options. Federal Reserve Bank of Kansas City. August-September, 171-183, 1995.

MAGALHÃES, R. B. Comentários à Constituição Federal de 1988, V. I e II. Lúmen Júris. Rio de Janeiro, 1997.

* Doutor em Economia, mestre em Engenharia Nuclear, engenheiro civil e advogado

^[3][1] ^[3] O termo acountability é derivado do sistema anglo-saxão e refere-se à prestação de contas por uma ação delegada. O delegado (políticos) presta conta ao delegante (eleitores) de suas ações.

^[4][2] ^[4] O Conselho Monetário Nacional é composto pelo Ministro da Fazenda, Ministro do Planejamento e Presidente de BACEN. É responsável pela fixação das diretrizes da política monetária nacional, creditícia e cambial.