Uma Economia de Guerra contra o Desemprego e a Exclusão Social

               José Carlos Assis (desempregozero.org.br) ^[1]

É uma política de desenvolvimento acelerado. Pode-se conceituá-la também como uma economia de guerra. Ela se caracteriza pela expansão do dispêndio público em serviços públicos essenciais e em infra-estrutura, pela redução para níveis internacionais da taxa básica de juros e pelo aumento da disponibilidade de crédito interno. Em uma palavra, é o oposto da política aplicada pelo Governo FHC, e que o Governo Lula se obrigou a seguir nesta que ainda acreditamos ser uma fase de transição.

Esta última se caracteriza justamente pela redução do dispêndio público (superávit no orçamento primário), pela manutenção da taxa básica de juros num patamar elevadíssimo e pela redução drástica da disponibilidade de crédito, inclusive mantendo elevado o compulsório bancário (atualmente, o crédito à economia como proporção do PIB não chega a 25%, quando nos países industrializados centrais sempre esteve em torno de 100%). Esta política, pretensamente para combater uma inflação de demanda que não existe por causa da própria recessão e do desemprego, é agravante da crise social.

1. Por que o Governo Lula, que se elegeu com a promessa de gerar 10 milhões de novos empregos, não adota logo a política de pleno emprego?

Porque uma política de pleno emprego exige o cumprimento de alguns pressupostos, sobretudo na área externa. Em primeiro lugar, é necessário readquirir o controle sobre a moeda mediante o controle direto dos fluxos de capital de curto prazo e a administração do câmbio. Na vigência do câmbio flutuante, adotado no Brasil irresponsavelmente a partir de 99, a redução da taxa básica de juros e o aumento do dispêndio público levariam certamente a uma fuga de capitais e a uma derrocada na área cambial, em razão de nossa alta vulnerabilidade externa. A inflação se reaceleraria. Por isso, o pressuposto básico de uma política de pleno emprego é o controle cambial. Não é nada de anormal na nossa história, nem na história do capitalismo. Tivemos câmbio administrado ao longo de todo o nosso processo de industrialização. No mundo, o regime de taxas fixas de câmbio vigorou no pós-guerra até 1973, durante um quarto de século de prosperidade quase contínua.

2. Por que há tanta resistência à idéia do controle de câmbio?

Porque o câmbio flutuante é o instrumento preferencial para o jogo especulativo com a moeda e a taxa de juros. Num país, como o Brasil, que ainda tem um déficit estrutural no balanço de pagamentos, o câmbio flutuante é um convite à especulação contra a moeda nacional. O déficit estrutural significa que a oferta de dólares no mercado é sempre inferior à demanda especulativa, e, em razão disso, a taxa de câmbio tende a um contínuo jogo de altas e baixas. A inflação persiste, porque a inflação sempre acompanha o câmbio para subir, mas não necessariamente para baixar. Só em presença de um superávit estrutural no balanço de pagamentos se justifica o câmbio flutuante. Foi o que aconteceu com os países industrializados da Europa Ocidental, quando adotaram as taxas flutuantes no início dos anos 70, forçados pelos Estados Unidos.

3. O superávit no orçamento primário e os juros altos não são para controlar a inflação?

É outro equívoco. Restrições nos gastos públicos e elevação da taxa de juros são instrumentos para controlar inflação de demanda, e não inflação de custos – inflação determinada pela alta do câmbio ou de alguns insumos importados relevantes, como o petróleo, ou ainda a inflação devida à correção dos preços administrados. A inflação de demanda só aparece nas vizinhanças do pleno emprego e da plena ocupação da capacidade do setor produtivo. Nós temos uma taxa de desemprego, em algumas metrópoles, da ordem de 20 a 30% da força de trabalho, o que determina, por si mesmo, um baixo nível de ocupação do setor produtivo e um nível deprimido da demanda efetiva. Quando se aplicam nesta situação maiores restrições fiscais e monetárias, o resultado é recessão e mais desemprego. E é um círculo vicioso, pois os fatores que provocam inflação de custos continuam presentes, exigindo mais restrições fiscais e monetárias, sem, contudo, acabar definitivamente com a inflação.

4. O que o superávit primário provoca na economia, se ele não serve para controlar a inflação de custos?

O superávit primário (atualmente de 4,25% do PIB) é a medida dos recursos que o Governo retira da economia para destinar ao pagamento dos juros da dívida pública, isto é, é o montante de recursos líquidos que subtrai da sociedade, sem devolver-lhe na forma de dispêndio público em bens e serviços. Nesse sentido, é altamente desempregador. Na realidade, enquanto houver superávit no orçamento primário, a taxa de desemprego será inexoravelmente elevada, em razão do insuficiente dispêndio público, que, numa economia de baixo grau de abertura externa como a brasileira, não pode ser compensado pelo aumento de exportações. O superávit primário serve também para gerar superávits exportáveis de forma artificial, isto é, sem que o superávit corresponda a um aumento efetivo da competitividade externa, mas sim a uma redução forçada do consumo interno por causa das transferências fiscais ao setor financeiro.

5. O superávit primário não é a forma de garantir a credibilidade da dívida pública junto ao mercado?

Este é outro equívoco da ortodoxia econômica de todos os tempos. O que garante a credibilidade da dívida pública é a credibilidade da moeda, e o que garante a credibilidade da moeda é a capacidade tributária global do Estado. A carga tributária global na economia brasileira corresponde a mais de um terço do PIB (36%). Para pagar esses tributos, a sociedade precisa da moeda emitida pelo Estado em quantidade suficiente. A sociedade precisa de moeda também como reserva de valor, sendo que, na institucionalidade brasileira, esta tem sido a função da dívida pública (moeda remunerada). Por isso, não há nenhuma razão para se temer a perda de credibilidade da dívida pública, pelo menos enquanto a moeda fiduciária for demandada para pagar tributos e a moeda remunerada (títulos públicos) for demandada como reserva de valor privada. Na realidade, em face dos altíssimos níveis das taxas básicas de juros, que remuneram a dívida pública, o Estado está oferecendo ao setor privado muito mais do que o necessário para dar credibilidade à dívida. São as altas taxas de remuneração dos títulos públicos que dão à dívida um caráter explosivo.

6. A propósito, a taxa elevada de juros não é o custo a pagar para girar a dívida pública junto ao setor privado?

Certamente, mas apenas num ambiente de liberdade cambial absoluta. Num regime de controle de câmbio, como o recomendado no âmbito de uma política de pleno emprego, o Estado pode colocar a taxa de juros no nível em que quiser, como acontece nos Estados Unidos e na Europa. Note-se que o Estado emite tanto a moeda fiduciária básica quanto a dívida pública. Se o setor privado exigir taxas consideradas elevadas de juros, é porque o nível de liquidez da economia está baixo, o que leva à contração dos empréstimos bancários. Basta, para elevá-lo, que o Estado emita moeda fiduciária, comprando títulos públicos. Por outro lado, se a taxa baixar até um nível considerado indesejado, ampliando em excesso o crédito, o Estado emitirá títulos e recolherá dinheiro em circulação. Com controle de câmbio, os bancos não têm melhor alternativa para suas reservas livres que os títulos públicos que rendem alguma taxa de juros. É assim que funciona nos Estados Unidos, que tem sido o paradigma das políticas fiscal-monetárias dos países industrializados – pela menos até antes da criação do Banco Central Europeu.

7. Mas a emissão de moeda fiduciária não gera inflação?

Apenas se a economia estiver funcionando em regime de pleno emprego. Enquanto houver alto desemprego (portanto, baixo nível de demanda efetiva) e ociosidade no parque produtivo, o efeito da emissão monetária é o relançamento da economia. A moeda nova que entra na economia é logo absorvida no sistema produtivo e no circuito de negócios, gerando crescimento econômico, renda e emprego, sem elevação do nível médio dos preços. Este, aliás, é o sentido básico das chamadas políticas keynesianas: elas visam a elevar o nível da demanda efetiva até o nível da plena ocupação de capacidade, assinalado pela situação do emprego. Quando todos os dispostos e aptos a trabalhar encontram ocupação remunerada – e esta é a única situação compatível com a democracia política nas sociedades contemporâneas -, a produção atinge seu nível potencial. Nesse ponto, e só neste ponto, o Estado deve deixar de emitir para equilibrar o orçamento primário, pois do contrário há um risco de inflação de demanda.

8. Por que os países industrializados da Europa Continental não adotam uma política de pleno emprego, e toleram níveis de desemprego de até 10% ou mais?

Os países industrializados da Europa abandonaram as políticas de pleno emprego que adotaram no quarto de século posterior à Segunda Guerra em razão da reação conservadora ao keynesianismo que tomou conta do mundo no rastro da inflação dos anos 70, devida em parte ao aumento de custos (energia e outros insumos) e em parte ao aumento da demanda (situação de virtual pleno emprego). Uma reação progressista teria sido uma política de rendas (tentada nos EUA por Nixon) para controlar preços e salários, e um aumento da carga tributária, para limitar a demanda. A reação observada, contudo, foi no sentido de escalar na liberdade dos mercados (inclusive financeiros) e de reduzir a carga tributária e os gastos públicos – no rastro da onda neoliberal. Com isto, depois de um período de estagflação, seguiu-se um período de baixo crescimento e alto desemprego, que ainda perdura. É de notar-se, contudo, que o alto desemprego na Europa Ocidental não tem os mesmos efeitos sociais de décadas anteriores lá, ou atualmente no Brasil. São sociedades do bem-estar social, onde o desempregado goza de relativa proteção do Estado. Assim mesmo, o problema do desemprego tem estado no centro das preocupações políticas européias, levando a uma grande instabilidade eleitoral, já que não tem sido enfrentado de forma eficaz nem pelos partidos de esquerda nem pelos da direita. Na realidade, em razão do Tratado de Maastricht os países da União Européia renunciaram ao instrumento do déficit público para relançar a economia (o déficit nominal máximo autorizado, de até 3% do PIB, mal cobre o serviço da dívida), enquanto o BCE “independente” está institucionalmente condicionado a uma política monetária restritiva, para defender o valor externo da moeda.

9. Há uma incompatibilidade entre pleno emprego e controle da inflação?

Não. Economias como a alemã e a japonesa, no quarto de século posterior à Segunda Guerra, e a norte-americana nos anos 90 demonstram que é perfeitamente compatível pleno emprego com inflação muito baixa. As razões não são as mesmas. Nos casos do Japão, da Alemanha e de outros países europeus, evitou-se uma inflação de demanda, nas vizinhanças do pleno emprego, em razão de pactos sociais que mantinham sob relativo controle os salários e os preços básicos. Além disso, a taxa de câmbio era fixa. No caso dos Estados Unidos, o que explica a estabilidade dos preços com crescimento acelerado nos anos de Clinton é o elevado déficit comercial, concorrendo para estabilizar os preços internos, e uma elevada taxa de imigração, concorrendo para estabilizar os salários. No caso brasileiro, a inflação foi controlada, no Plano Real, de uma forma similar ao que tem ocorrido nos EUA, pois sobrevalorizamos o câmbio num nível quase fixo (bandas) e fizemos elevadíssimos déficits comerciais. A conta foi apresentada em 1999, quando tivemos que desvalorizar o real, a fim de recuperar uma posição superavitária no comércio exterior. A consequência foi a volta da inflação. Para combatê-la, o Governo aumentou os juros e o superávit no orçamento primário, levando à recessão e a uma alta sem precedentes do desemprego. Isso ilustra a necessidade imperiosa do controle de câmbio para estabilizar a inflação, a fim de garantir condições para o crescimento da economia e o pleno emprego.

10. O controle de câmbio tem que ser permanente?

De forma alguma. Controla-se o câmbio até atingir-se uma posição superavitária estrutural no balanço de pagamentos, como ocorreu com os países industrializados da Europa Ocidental. Essa posição, por sua vez, só é possível quando a economia atingir um nível adequado de competitividade externa. No marco da política atual, isso é praticamente impossível, porque fatores básicos de produtividade, como a infra-estrutura logística e o custo e disponibilidade de crédito, estão sob severa restrição, em função da necessidade de gerar superávit no orçamento primário e elevar a taxa de juros e as restrições ao crédito. Em uma palavra, estamos num círculo vicioso recessivo e de desemprego. A partir do controle de câmbio, pode-se entrar num círculo virtuoso, que levará a uma posição superavitária no comércio exterior, não por limitações permanentes às importações, mas por aumento competitivo das exportações.

11. O controle de câmbio não significa a autarquização da economia, secando as fontes de capital externo para o Brasil?

De forma alguma. Certamente ele reduzirá ou mesmo eliminará o fluxo de capital especulativo, mas deste nós não precisamos. O capital de que precisamos é o capital produtivo. E o capital produtivo – seja na forma de investimentos, seja na forma de financiamento de máquinas, equipamentos e tecnologia de que precisamos – continuará fluindo para o País, porque encontrará aqui melhores condições de reprodução lucrativa do que as atuais. Ademais, observe-se a Argentina. Está em moratória há mais de um ano, e não obstante a situação econômica do País teve uma evidente melhora. Poderá melhorar mais ainda, recorrendo à mobilização de recursos internos, se evitar cumprir o acordo com o FMI que lhe exige 3% do PIB de superávit primário. Um caso de controle de câmbio muito bem sucedido é o da Malásia. E temos o contra-exemplo dos países sul-americanos que não adotaram o controle de câmbio: todos, sem exceção, encontram-se em recessão e com altíssimas taxas de desemprego.

12. Quais as mudanças institucionais na política fiscal-monetária são necessárias para a aplicação de uma política de pleno emprego?

Sem entrar em detalhes técnicos, cabe assinalar que o modelo institucional necessário implica uma divisão de funções entre o Banco Central e o Tesouro, pelo qual o Tesouro emite a moeda fiduciária e a dívida pública, e o Banco Central controla a taxa de juros, via políticas de open market. É assim que funciona nos Estados Unidos. Na realidade, os Estados Unidos raramente se aplicaram as políticas fiscais e monetárias restritivas que seus secretários do Tesouro recomendam ou impõem a outros países. Por isso mesmo as taxas de desemprego nos Estados Unidos nos anos 90 foram tão baixas, voltando a crescer a partir de 2000, já no marco de políticas fiscais equívocas (corte de impostos dos ricos) do Governo republicano e como consequência dos atentados de 11 de setembro. É importante assinalar também que este modelo fiscal-monetário expansionista não se aplica à Europa, por causa do Banco Central Europeu “independente” dos tesouros e do Tratado de Maastricht. Não é por outra razão que os mais populosos países da Europa Ocidental continental têm taxas de desemprego elevadíssimas, já que não podem usar a política fiscal como instrumento anti-cíclico para combater a recessão.

13. O que se pode esperar da economia e da sociedade brasileira se não for adotada uma política de pleno emprego, ou, dizendo de outra forma, uma economia de guerra?

Um agravamento cada vez maior da crise social, em razão do alto desemprego, da generalização das estratégias de sobrevivência no limiar da marginalidade (camelôs, perueiros, sacoleiros, barraqueiros, etc), do aumento da criminalidade e da violência. Note-se que as taxas de desemprego, em algumas metrópoles do Nordeste, como Salvador e Recife, já se aproximam dos 30%, o que é um patamar de grande depressão. Insista-se que esta política econômica não aponta para uma superação da crise sequer a médio prazo, a não ser que houvesse um aumento realmente extraordinário das exportações. Infelizmente, mesmo com o crescimento previsto da economia mundial, isso não é viável. Ao contrário, a tendência é de aumento do protecionismo e da concorrência internacional nos mercados que disputamos com outras economias emergentes.

14. Quais as prováveis consequências políticas da insistência no atual modelo de política econômica?

Já vimos ao que levou a crise de desemprego na Argentina, no Peru e na Venezuela. São convulsões sociais permanentes que põem em risco a própria democracia nesses países da América do Sul. É uma ilusão pensar que, por causa de seu carisma, o Presidente Lula vai conter indefinidamente as demandas sociais, sobretudo as demandas de renda e de emprego. Em algumas metrópoles, já estamos atingindo o limite. As recentes invasões de terras rurais e urbanas por sem-terras e sem-tetos, a fila de 131 mil candidatos para 800 empregos de gari no Rio de Janeiro, a crescente violência no tráfico de drogas só se explicam no contexto de uma sociedade que não oferece perspectiva de vida honrada a milhões de seus cidadãos, sobretudo os jovens, que são as maiores vítimas das altas taxas de desemprego. É preciso que o Governo e a própria sociedade entendam que, quando se faz superávit primário, está-se subtraindo alguns serviços essenciais ao povo, e concorrendo para o aumento do desemprego. Quando se elevam as taxas básicas de juros, e se adotam maiores restrições ao crédito, está-se inibindo a geração de emprego pelo setor privado. Assim, para garantir a estabilidade social e a própria estabilidade política, não há outra alternativa a não ser adotar uma política de pleno emprego, como a acima assinalada.

15. Uma economia de pleno emprego, ou uma economia de guerra, pode ser aplicada progressivamente?

Não. Deve ser um programa completo e coerente, apresentado à sociedade de uma vez, pois do contrário muitos dos seus efeitos virtuosos se perderão. O controle do câmbio, a redução para níveis internacionais da taxa de juros e a expansão da oferta de crédito interno devem fazer parte de um mesmo movimento. Já a redução do superávit primário acompanhará a própria capacidade de gasto do Estado: depois de anos de restrições orçamentárias, levará algum tempo até que o dispêndio público aumente de forma significativa. O limite da redução do gasto deve ser o equilíbrio no orçamento primário, para o atual nível de tributação. Quando ao déficit nominal, deve ser coberto por emissão de dívida a baixo custo, como, aliás, ocorreu no Brasil durante décadas.

16. Que tipo de gastos públicos deveriam ser considerados prioritários num programa de promoção do pleno emprego?

Primeiro, os gastos sociais com saúde, educação, segurança, habitação, saneamento, assistência social (Fome Zero) e defesa. Note-se que o investimento nesses setores, além de atender necessidades essenciais da sociedade, é, por si mesmo, um grande gerador de empregos para pessoal médico, pessoal de segurança, trabalhadores na construção civil, assistentes sociais, etc. Há uma evidente deficiência desses profissionais no setor público brasileiro, em todos os níveis da administração. Aliás, existe um preconceito segundo o qual o Estado brasileiro emprega muito, quando, na realidade, emprega muito pouco, quando se compara com outros países. Assim, o emprego público como proporção do emprego total é de 8,5%, segundo o Censo de 2000, quando nos Estados Unidos ultrapassa 15%, e na França, 27%. Outra prioridade de investimento são os setores de infra-estrutura econômica, em especial os de logística (rodovias, portos, ferrovias, etc) e de energia, que ficaram relegados a um segundo plano no Governo FHC. Sem esses investimentos, a economia brasileira não alcançará níveis de competitividade internacional.

17. Por que chamar de economia de guerra, quando o Brasil não participa e nem participará de uma guerra verdadeira?

É para contrapor-se a uma economia liberal, cujos rumos são totalmente ditados pelo mercado. Numa economia de guerra o Estado assume o controle de alguns fatores chave da economia, como o câmbio e certos preços, a fim de usar ao máximo a capacidade produtiva da sociedade administrando estrangulamentos de oferta. Como não estamos em guerra, toda essa capacidade produtiva pode ser mobilizada para a acumulação e para o crescimento, gerando, automaticamente, o pleno emprego. O exemplo clássico de uma economia de guerra bem sucedida é o dos Estados Unidos durante o New Deal: foram construídos ou reconstruídos 820 mil quilômetros de rodovias, 124 mil pontes e viadutos, 120 mil prédios públicos, mais de uma dezena de grandes hidrelétricas, regularização de cursos de rios em três vales, amplos programas de irrigaação, etc, etc. Além disso, os Estados Unidos estavam num esforço de guerra real, que consumiu recursos consideráveis da sociedade. De qualquer modo, foi graças aos programas do New Deal e à economia de guerra que saíram vitoriosos do conflito, e como a potência econômica indiscutível no pós-guerra. É um esforço similar que se propõe quando se fala em economia de guerra ou economia de pleno emprego no Brasil. 

2 Comments To "? O que é política de pleno emprego?"

#1 Comment By Alessandra da Silva Balbino On 8 outubro, 2008 @ 10:16 am

#2 Comment By Rodrigo Medeiros On 8 outubro, 2008 @ 4:26 pm