Os governos do PT e o desenvolvimento

Flávio Lyra (*). Brasília, 08 de Março de 2012.

As surpresas e decepções são fatos corriqueiros na vida dos que esperam que as organizações políticas, uma vez chegadas ao poder ponham em prática as idéias que constituem a visão dos intelectuais de seus quadros. Três ordens de razões combinam-se para impedir que assim seja. De uma parte, a realidade é muito mais complexa do que as interpretações que dela é possível fazer e as forças sociais que condicionam a conduta dos governos muito mais resistentes à mudança do que é possível supor ex ante. Em segundo lugar, o grau de compromisso efetivo que os políticos têm com as idéias é de muito difícil avaliação no calor da disputa política, em que pontificam diferenças acentuadas de posicionamento, como forma de granjear a simpatia da população. Por fim, a mobilização da sociedade para apoiar as transformações necessárias é uma tarefa difícil, custosa e arriscada para os políticos, pois implicam assumir posições definidas frente aos interesses sociais em disputa.

É inegável que os governos do PT conseguiram mudar a política econômica do país em vários aspectos, que têm produzidos algumas mudanças importantes na estrutura econômica do país, mormente no que respeita à incorporação de ampla faixa da população mais pobre aos mercados de consumo e de trabalho. Também foram iniciados e estão em andamento vários projetos estratégicos que, certamente, irão impactar positivamente sobre os rumos do desenvolvimento, como são os casos da recuperação da indústria naval, da exploração das reservas de petróleo e gás do Pre-sal e da retomada dos investimentos na infraestrutura de transportes e de energia.

Essas mudanças estão intimamente associadas à retomada do papel do Estado como condutor do processo de desenvolvimento, com destaque para o fortalecimento das empresas estatais que restaram da sanha privatizante que prevaleceu em governos anteriores, como são os casos da Petrobras e da Eletrobras. No plano do financiamento ao investimento público e privado, não há como desconhecer o revigoramento da ação dos bancos oficiais: BNDES, Caixa Econômica e Banco do Brasil.

No plano da estabilidade macroeconômica são inegáveis os méritos por manter inflação sob controle, conseguir acumular expressivo volume de reservas internacionais e manter o endividamento interno sob controle.

Em que pesem esses bons resultados há evidências, cada vez mais eloqüentes, de que alguns problemas graves têm tomado forma e outros não conseguiram ser superados, conformando um quadro de ameaça à continuação do processo e, mesmo, de retrocesso em relação às conquistas já realizadas. Dois desses problemas, intimamente relacionados, destacam-se, por corresponderem a aspectos fundamentais do processo de desenvolvimento: a incapacidade do sistema industrial para se manter como centro dinâmico da atividade econômica, expressada na idéia de desindustrialização, e a tendência a acumular déficits crescentes nas transações correntes com o exterior.

No enfretamento desses problemas cruciais, aos governos do PT, inclusive o atual, tem faltado não apenas uma visão mais ampla da questão do desenvolvimento nacional, mas também uma atitude deliberada de realizar as mudanças institucionais e organizacionais que supostamente contribuirão para sua superação. À continuação, examino rapidamente algumas áreas e menciono outras, a título de exemplo, que precisam ser reorganizadas numa perspectiva desenvolvimentista: as instituições e organizações internacionais; o sistema de planejamento federal; o sistema bancário privado; as empresas privadas que atuam na infraestrutura econômica; as empresas privadas de capital estrangeiro na indústria e na infraestrutura; o sistema tributário; o sistema de saúde; o sistema educacional; o sistema de desenvolvimento científico e tecnológico; e os fundos de previdência.

Em todas essas áreas há fortes evidências de que sem mudanças importantes nas instituições (regras do jogo) e nas organizações (os sujeitos das ações econômicas, sociais e de orientação e coordenação geral) não haverá como fugir da armadilha que o neoliberalismo armou para o processo de desenvolvimento. Imaginar que os problemas vão ser superados somente com medidas pontuais e incrementais dirigidas a alterar diretamente os chamados preços macroeconômicos (salários, taxa câmbio e taxa de juros), atitude que tem prevalecido ao longo destes anos, é uma forma perversa de ilusão.

Tais ações pontuais e incrementais não produzem resultados expressivos nem mesmo nas economias cuja base econômica já foi consolidada, durante os períodos de crise, porquanto elas, por sua natureza pouco impactante, não vão a raiz dos problemas. Veja-se a experiência atual dos Estados Unidos e da União Européia que para encontrarem uma saída para a crise, estão adotando medidas de amplo espectro, como a destinação de volumosos recursos públicos para salvar os bancos da insolvência e a enorme expansão monetária, “quantitative easing”, que está afogando os países mais frágeis no mar revolto do excesso de liquidez internacional. A lição daí resultante é que grandes problemas requerem medidas de grande vulto e, mesmo, arriscadas.

Para países como o Brasil, retomar a capacidade de ditar os rumos de seu desenvolvimento pressupõe reconstruir as instituições e organizações já existentes e criar novas. Isto é necessário pelo fato de já haver sido atingido um estágio intermediário de construção de sua base produtiva, mas que foi submetido a mudanças profundas em suas instituições e organizações, dentro de uma concepção liberalizante, em que os mercados ditam as regras do jogo, numa situação de forte dependência da dinâmica das economias centrais, atualmente atravessando forte crise, e do surgimento de novos atores importantes na economia internacional.

Nesse aspecto, é preciso ter a humildade de reconhecer que tem faltado iniciativa e competência aos governos recentes para propor e mobilizar as organizações políticas e a população para dar sustentação às mudanças pertinentes. O bom gerenciamento das instituições e das organizações, em sua forma atual, não será suficiente para impulsionar o processo de desenvolvimento. Examinemos mais de perto, a título exemplificativo, a precariedade e ineficiência de algumas instituições e organizações.

As instituições e organizações internacionais das quais o país participa precisam ser vistos em sua real dimensão de entes em que predominam os interesses dos países centrais e que por essa razão têm forte propensão a não favorecer a ascenção de novos competidores ao cenário internacional. Neste caso, cabe desenvolver um trabalho permanente de crítica aos seus mecanismos e ações, de busca de aumento da participação em seu processo decisório, e de negociação, para o que são fundamentais as alianças com outros membros, especialmente os que se encontram em estágio semelhante de desenvolvimento, tendo em vista resistir sua utilização em desfavor dos interesses nacionais. É fundamental aproveitar algumas facilidades que eles oferecem em favor do desenvolvimento, mas não se submeter, a qualquer preço, a suas imposições. Acordos como o TRIP’s (Trade, Investment and Intectual Propriety) da Organização Mundial do Comércio, programas de estabilização do Fundo Monetário Internacional, programas de financiamento do Banco Mundial e acordos da Organização Mundial da Propriedade Intelectual, em sua orientação geral, são tendenciosos em favor do livre comércio, da liberdade de movimentos do capital estrangeiro e da criação de reservas de mercado para patentes e marcas, o que favorece freqüentemente os países centrais.

Até os anos 80, o Brasil destacava-se pela capacidade de planejar e coordenar ações de médio e longo prazo, tendo à frente o Ministério do Planejamento. Sob a influência do FMI, do Banco Mundial e do pensamento neoliberal essa capacidade, constituída pelo domínio de conhecimentos e existência de pessoal especializado, espalhada nas diversas esferas da administração pública, nas universidades e em cursos de capacitação em desenvolvimento econômico, foi progressivamente esfacelada e sucateada. A obsessão com os poderes orientadores do mercado na alocação de recursos tornou dispensáveis as preocupações com as mudanças estruturais da economia com vistas ao desenvolvimento.

As experiências do Plano de Metas no governo JK, dos Planos Nacionais de Desenvolvimento nos governos militares, dos planos diretores da SUDENE etc., foi inteiramente destroçada. Na área agropecuária, o país chegou a contar com uma rede de organismos que cobria todo o território nacional, voltada para o planejamento. Quem não se recorda do GEIPOT, órgão técnico responsável pelo planejamento de longo prazo no setor de transportes?

É certo que o planejamento exageradamente rígido, quantitativista e detalhado que então prevalecia, precisava ser adequado à realidade, com a adoção da visão mais flexível e mais seletiva do planejamento estratégico, mas de maneira nenhuma abandonado.

Nos governos do PT, o Ministério do Planejamento foi mantido apenas com a função de formulador do orçamento federal, dentro de uma concepção meramente operacional do curto-prazo. No atual governo, passou a coordenar as ações do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), vindo do segundo governo Lula. Mas esse plano, nada mais é do que um agregado de projetos de investimento, aos quais falta uma visão ampla e estratégica do desenvolvimento nacional. A administração pública federal, já há algum tempo, despende mais energia com as metas de inflação e a fixação da taxa Selic, do que com o desenvolvimento futuro do país.

É mais do que nunca necessário que seja afastada a ilusão de que atuando somente pelo lado do financiamento e dos preços, o país vai vencer as barreiras nos planos internacional e nacional que se interpõem ao processo desenvolvimento. Sem modificar as instituições e as organizações, que são os verdadeiros sujeitos do processo de desenvolvimento, nem os preços nem os incentivos financeiros propiciarão as mudanças necessárias.

O oligopólio que domina o sistema bancário brasileiro e para o qual a capacidade regulatória do Banco Central tem revelado-se impotente, impõem à economia do país modalidades creditícias exageradamente caras para os tomadores de recursos e concentradas no crédito ao consumo e o financiamento da dívida pública, praticamente não contribuindo para a formação de capital. Além disto, os bancos funcionam como beneficiários da entrada de capital estrangeiro especulativo, que aumenta a dívida interna e as reservas sem qualquer finalidade do ponto de vista do desenvolvimento nacional.

Segmentos importantes da infraestrutura econômica estão entregues através de concessão a empresas privadas, sujeitas a mecanismos de regulação (as agências reguladoras) que tem se revelado ineficientes no controle das condutas monopolísticas dessas empresas. Com isto, os preços dos serviços são elevados, os investimentos baixos e a inovação tecnológica não acompanha os padrões internacionais.

Para citar alguns exemplos, veja-se os casos: da velocidade da Internet no país, em que as empresas entregam aos consumidores um produto caro e muito aquém do padrão internacional; da falta de investimentos no transporte ferroviário; e da baixa qualidade e os altos preços dos serviços de distribuição de energia elétrica nas grandes cidades.

A forte presença de empresas estrangeiras no controle integral de importantes setores da indústria nacional e da infraestrutura, lhes permite adotar práticas monopolísticas que mantêm elevados preços no mercado interno, e geram altas taxas de lucro, servindo como meio para exageradas transferências de renda para o exterior e diminuição da capacidade de investimento no mercado interno. Elas, tampouco contribuem para o desenvolvimento tecnológico do país, porquanto, é mais barato e conveniente importar tecnologias de suas sedes, onde se localizam seus laboratórios.

O sistema tributário do país é reconhecidamente complicado, de alto custo de manutenção, altamente regressivo em termos da distribuição renda e de baixa eficiência do ponto de vista do estimulo e orientação da atividade econômica.

Nas outras áreas mencionadas não me deterei, mas são notórias as deficiências existentes do ponto de vista de sua contribuição para o processo de desenvolvimento do país, que não poderão ser superadas sem mudanças institucionais e organizacionais.

A ação governamental precisa certamente preocupar-se com a melhoria da gestão, mas somente isto é insuficiente para conduzir o país para alcançar novas etapas em seu processo de desenvolvimento. É indispensável mudar o marco institucional e as organizações para torná-las capazes de realizar as transformações requeridas pelo desenvolvimento. A identificação dessas mudanças e a mobilização social e política para torná-las realidade é o grande desafio que está por diante.

(*) Economista. Cursou doutorado de economia na UNICAMP. Ex-técnico do IPEA

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