Políticas públicas e parcerias: a conta vai ser salgada…

Ceci Juruá[1]

No Brasil, e em vários países, advogados não entendem de economia mas fazem leis que abrangem orçamentos do governo e das famílias, economistas não entendem de leis mas discorrem sobre questões sociais abstraindo o enquadramento jurídico.  Engenheiros fazem projetos cujos limites financeiros e jurídicos ignoram. Em tese e na prática concreta, o precário conhecimento desses profissionais, sobre temas que extrapolam sua especialização, pode induzir a formação de equações econômico-financeiras de alto risco potencial  para o Estado e para o contribuinte, sobretudo quando não existe sistema de planejamento econômico global.

Por ocasião do debate sobre as parcerias público-privadas (nos anos 2004 e 2005), a autora deste artigo esteve em várias cidades do Brasil, inclusive em Campinas,  em cruzada tanto cívica quanto quixotesca, procurando alertar sobre riscos envolvidos no projeto de lei que tramitava no Congresso Nacional autorizando PPP’s, isto é, as parcerias público-privadas.

Do ponto de vista jurídico, aquele projeto de lei firmava posição a favor da prevalência do contrato particular (de parceria) sobre normas gerais da legislação brasileira, aí incluída a Constituição da República.  Na ótica econômico-financeira, tornava indefinido o equilíbrio futuro das contas públicas, dada a impossibilidade de se estimar o valor futuro dos encargos assumidos pelo “governo- parceiro”.  No plano político-institucional, a indefinição dos encargos futuros poderia fazer do Congresso um mero coadjuvante do debate orçamentário, na medida em que o custo das parcerias fosse absorvendo uma parcela cada vez maior das receitas públicas. Para o Governo, parceria é dívida, uma dívida nem sempre contabilizada nos padrões oficiais !

Por outro lado, a política de crédito fácil, desenhada também em meados da década passada, ampliou as responsabilidades do Governo.  Esta política, que teve por objetivo apoiar um crescimento econômico robusto (meta quase inviável frente ao modelo econômico atual), abrangia inicialmente os bens de consumo final mas logo foi estendida para a órbita dos governos[2]. Assim, nos projetos de infra-estrutura e nos ditos “sociais”, o Governo passou a assumir funções de avalista e garantidor final de dívidas pessoais contraídas para fins de acesso a serviços públicos ofertados pelo setor privado, o que também é uma forma de parceria.

Na educação superior, por exemplo, alavancada pelo FIES-Fundo de Financiamento ao Estudante de Nível Superior, a dívida assumida pelos estudantes  como crédito educativo para pagamento das mensalidades do ensino privado, cresceu substancialmente após receber aval do Tesouro Nacional através da Lei 12.087 de 2009 (logo modificada pela  Lei 12.385 de junho de 2011), que criou o FGEDUC-Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo.

Depois, por decreto de 2012, o governo se auto-outorgou autorização para integralizar as cotas do FGEDUC mediante transferência de ações ordinárias do Banco do Brasil de propriedade da União (Decreto 7.733 de maio de 2012).  Feita a ressalva que tal transferência não poderia ser feita à custa de perda do controle acionário do Banco, o que consta do decreto citado, cabe perguntar qual órgão ou entidade é responsável pela fiscalização desta cláusula prudencial.  Espera-se que exista tal órgão e que ele cumpra corretamente seu papel.

Sabe-se que mais de 200 mil estudantes do ensino superior já se utilizam do crédito educativo com aval do FGEDUC.   O valor total dos contratos firmados com essa garantia provavelmente já supera R$ 10 bilhões.  Nada impede que esse valor seja multiplicado por 2 ou mais vezes rapidamente, tendo em vista o fácil acesso ao ensino privado e a sedução exercida por um diploma de ensino superior sobre a classe média emergente no Brasil.

Por outro lado, as parcerias envolvendo recursos financeiros proliferam também nos estados e nos municípios brasileiros, dos quais a União é sempre o garantidor em última instância.  Em princípio não há conhecimento sistematizado sobre sua totalidade e sobre os encargos futuros que deles decorrem. Encargos lançados à conta da União e, logo, dos contribuintes. Trata-se, na verdade, de generalização de uma prática secular – privatização de lucros e socialização de prejuízos -, que foi inaugurada em meados do século XIX por exigência de financistas britânicos.

Mais grave é o fato que atividades subvencionadas através de crédito pessoal e aval do Tesouro Nacional, sejam direcionadas para a geração de lucros, quase sempre abusivos, de atores financeiros internacionais.  Este parece ser o caso da educação superior, conforme explicado abaixo.

A imprensa acaba de noticiar que o grupo Kroton Educacional uniu-se ao Anhaguera, mediante fusão da qual resultará um poderoso grupo com valor de mercado de R$ 12 bilhões, 800 faculdades e hum milhão de alunos (Valor Econômico de 23-04-2013).  Sabe-se que a Kroton Educacional é um conglomerado multinacional, associado no Brasil à Fundação Pitágoras que, por sua vez, é parceira de projetos educacionais em municípios do Brasil.  Tendo como sócio um  ex-ministro, a Kroton Educacional do Brasil é controlada, desde 2009,  pelo fundo Advent de investimentos, também internacional. Em suma, há indícios que o aval do Governo (FGEDUC) garante, no limite,  os lucros dos acionistas do Advent International !

Nas infra-estruturas econômicas (transportes,  comunicações e energia), componentes centrais das condições gerais de produção, os estudos para realização de parcerias tem avançado celeremente e já foi anunciado que três estados da Região Sudeste projetam investimentos de R$ 70 bilhões em obras de mobilidade urbana nos próximos anos,  por meio de parcerias público-privadas.  Nas rodovias não raramente o governo recorre ao endividamento para fazer obra de melhorias previamente à privatização[3].  Como parte desta dívida deve ser paga com recursos do pedágio arrecadado pelo concessionário, a pergunta que fica é:  porque o concessionário não assumiu, ele próprio, o empréstimo externo?

O binômio parceria/endividamento governamental tem sido uma constante na configuração institucional das políticas públicas. Aí se deve incluir também os repasses do Tesouro Nacional ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES, no total aproximado de R$ 300 bilhões entre 2009 e 2012. Parte desse total destinou-se a atividades de pesquisa e inovação no setor de saúde, setor que se encontra hoje em franco processo de desnacionalização.

Voltando ao setor ferroviário, que interessa particularmente à economia brasileira, importa destacar que este é um setor que não se presta à geração de lucros privados de rápido e elevado retorno.  Investimentos em ferrovias só podem ser amortizados em prazo muito longo e exigem tarifas moderadas cobrindo no máximo despesas operacionais, a fim de não provocar elevação dos custos de transportes. Por isto, as tarifas do transporte ferroviário autorizadas no tempo do Império eram fixadas tendo como teto superior os preços em vigor nas modalidades alternativas. Para os investimentos, quando realizados com capital privado, o Governo autorizou um sistema de garantia de juro de no máximo 7% anuais, para os casos em que os investimentos não pudessem ser recuperados através da geração de renda líquida.

Sendo a concessão ferroviária de 90 anos, naquela segunda metade do século XIX,  é fácil calcular as possibilidades de lucro real – em divisas – dos investidores,  majoritariamente ingleses. Na verdade, com tal garantia, os investimentos em construção ferroviária podiam ser considerados uma modalidade absurdamente rentável  de poupança, em divisas, com rendimentos ancorados em  recursos orçamentários[4], isto é, dívida soberana.

O leque atual de parcerias em curso no Brasil parece sinalizar uma volta a práticas dos tempos imperiais, sem a devida apreciação das lições históricas que dali poderíamos retirar. Dentre as muitas lições úteis, observa-se que os capitais estrangeiros foram atraídos para o investimento em ferrovias não só pela garantia de rentabilidade, mas também pela existência de uma cláusula mineral nos contratos de construção, cláusula que foi introduzida pelos ingleses quando obtiveram a concessão da Recife&São Francisco Railway e logo generalizada.

Os resultados do programa ferroviário do Império, evidenciados em muitos estudos e pesquisas, permitem supor que os custos foram maiores que os benefícios sociais.  Nos custos ressalte-se a desnacionalização progressiva das redes de transportes e a pressão da dívida e da remessa de lucros sobre a balança de pagamentos. Exaurido o Tesouro Imperial, e os concessionários brasileiros,  foi preciso decretar moratória e renegociar a dívida externa, nos primeiros anos da República (em 1898).

Houve também, na época, proliferação de “malfeitos”, comuns em países dominados economicamente.   Em lugar do desenvolvimento, construiu-se um país subdesenvolvido.   As zonas de progresso ficaram restritas a parcela mínima do território nacional.   O poder de Estado foi fragilizado, não só pela dívida mas também pela perda de controle sobre a economia e sobre parte significativa do espaço econômico nacional.  Em síntese, esvaiu-se a soberania nacional.

Vários autores convergem para o ponto-de-vista aqui defendido. Merece citação, entre outras, a obra do Prof. Douglas Apprato Tenório[5], doutor em história pela Universidade Federal de Pernambuco.  Diz ele, na sua Introdução, que “a ferrovia teve seu lado negativo. Foi um eficiente instrumento de dominação e subjugamento, um agente da política de dominação mansa e de exploração sutil: o imperialismo econômico”.

Enfim, este texto tem o objetivo restrito de despertar a atenção de professores e estudiosos das políticas públicas brasileiras, para a necessidade de uma análise abrangente, multidisciplinar, capaz de utilizar lições históricas preciosas e retiradas de passado não tão distante.   É preciso considerar que relações econômicas entre atores tão díspares em poder e riqueza, trazem necessariamente efeitos perversos superiores a benefícios precários e passageiros.  Trata-se aqui de um campo de conhecimento que não recomenda conclusões retiradas de modelos internacionais, afirmações normativas ou “em tese”. Mais prudente seria uma análise concreta, com projeção de cenários construídos a partir dos textos contratuais e submetidos aos rigores do ambiente internacional projetado para os próximos anos.

Abstrair moeda, energia e transportes/comunicações da posição que efetivamente ocupam – condições gerais da produção capitalista – e ignorar o significado de sua transferência para a órbita do capital internacional, da haute finance, não parece prática recomendável nos dias atuais.  As ferrovias, sobretudo, são indispensáveis à expansão do comércio não só internacional, mas sobretudo interno e no âmbito da América do Sul.   É preciso deter o retrocesso anunciado na década de 1960 e efetivado nos anos 1990.

É difícil listar justificativas que expliquem o atraso ferroviário do Brasil.  No governo Vargas entre 1930 e 1945 inauguramos 3.400 km de linhas férreas, apesar da crise, dos problemas de dívida externa e de retração no comércio internacional.  Como entender o retrocesso do período recente, pós-privatizações, apesar do  boom das exportações e de relativa folga nas contas externas? Cabe lembrar que ao final da 2ª  Guerra Mundial o sistema ferroviário brasileiro dispunha de 34 mil km, hoje mal supera os 20 mil km.

A ausência de controle nacional sobre as ferrovias do Brasil impede sua disseminação para o conjunto do território nacional e para a integração da América do Sul.  Parcerias como a que se anuncia para o trem-bala, a partir de Campinas, são danosas para os cofres públicos e não vão reverter a difícil situação do transporte público nas metrópoles.  A rede atual e projetada no PAC serve sobretudo ao  transporte de minério de ferro e produtos siderúrgicos, carvão e cimento, e soja, está desenhada para atender ao modelo primário-exportador.  Mas este é um modelo divorciado dos objetivos de desenvolvimento, traçado arbitrariamente, sem debate nem recurso aos clássicos procedimentos democráticos.

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Rio, abril de 2013 (blog: www.desenvolvimentistas/caleidoscópiobrasileiro)



[1]Economista, pesquisadora, ex-professora universitária, doutora em Políticas Pública pelo Programa de Políticas Públicas e Formação Humana/UERJ, 2012, atualmente membro do Conselho Consultivo da CNTU.   .

[2]Sabe-se que no período 2003-2012 a dívida pública bruta mais do que dobrou e já se aproxima de 70% do PIB.

[3]Como foi o caso da rodovia Fernão Dias. Resolução 56/1997 do Senado Federal autorizou empréstimo externo de US$ 275 milhões, pelo Governo, para modernização da BR 381. .

[4]Ver JURUÁ, Ceci.  Estado e construção ferroviária: quinze anos decisivos para a economia brasileira, 1852/1867.  Tese de doutorado, PPFH/UERJ, 2012.

[5]Capitalismo e ferrovias no Brasil, 2ª edição. Curitiba: HD Livros Editora, 1996.

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