Ética e cidadania, serviços públicos em tempos de modernização importada e acelerada.O que temos e o que queremos.

Por Ceci Juruá, economista e pesquisadora (RJ ago 2011)

Introdução

Vou transformar a questão  sobre a qual me foi solicitada uma exposição - Dos serviços que temos aos que queremos: ética, qualidade e cidadania,   em três outras questões que, creio,  lhe são preliminares e consubstanciais:

—qual ética e qual moral?

—como se apresenta, em nosso país,  a relação soberania/cidadania?

haverá, no Brasil atual,  condições sociais e psicosociais para emergência e consolidação, nos serviços públicos, de princípios éticos e valores morais compatíveis com nossa herança cultural e com as aspirações históricas do povo-cidadão brasileiro?  [1]

Desenvolvo estas questões sucessivamente. Em primeiro lugar, teço considerações que permitam delimitar o objeto da reflexão – o serviço público.   Em seguida, passo à abordagem dos atributos que gostaríamos de colar  ao objeto – o respeito a princípios éticos e a valores morais, de forma a preservar ou melhorar a qualidade dos serviços, e garantindo ou ampliando os direitos de cidadania.  Em seguida, proponho mergulhar no passado recente para identificar e entender os condicionamentos históricos e sociais que configuraram concretamente a prestação de serviços públicos no Brasil.

Com este procedimento metodológico, penso transformar o desafio que me foi colocado – a abordagem do serviço público pela ótica do consumidor – no seu reverso, que é tão somente o outro pólo da mesma questão – a abordagem do serviço público pela ótica do produtor,  espaço social onde atuam o Estado e o cidadão.  Na verdade, a proposta que lhes trago é a de refletirmos, juntos, sobre outro modelo de prestação de serviço público, fundado em princípios éticos e respeito aos direitos de cidadania, cuja dimensão normativa seja elaborada a partir da nossa própria experiência histórica.

 

1-Serviço Público

Serviço público é fruto da atividade humana a que chamamos trabalho. Ele é o trabalho realizado em organização específica, estatal ou regumentamentada pelo Estado e exercida por concessionários ou permissionários. Mas o serviço público é também um produto do qual se espera que concorra para o bem comum e a melhoria do bem-estar social.  Pode competir e/ou excluir a produção privada (educação,  segurança pública, por exemplo).   Como produto específico, bens e serviços públicos não dispõem necessariamente de mercado e podem até ser disponibilizados em quantidades ilimitadas (parques públicos).  Produtores de serviços públicos poderiam ser considerados servidores públicos, o que não ocorre pois a expressão é reservada àqueles que são funcionários do Estado. Observa-se então uma dicotomia entre a natureza do trabalho e os vínculos trabalhistas. .

A inexistência de mercado,  no sentido que a teoria econômica confere a este termo, coloca as decisões sobre a oferta de serviços públicos dependentes de variáveis distintas daquelas que intervêm no caso de bens e serviços privados.  Tais decisões, relativas a quantidade ou qualidade, pautam-se por valores intangíveis – valores éticos e morais e  princípios consagrados no Pacto Social, as constituições republicanas.

Em termos macroeconômicos ou sociais há uma demanda agregada do setor  público que inclui os bens e serviços produzidos pelas administrações direta e indireta das três esferas de governo, excluindo os serviços cuja gestão foi entregue ao setor privado. A demanda agregada do setor público é a medida correta da participação do governo na atividade econômica, sendo tecnicamente incorreto  utilizar a soma dos gastos públicos com esta finalidade.  Quando prestados por administração pública, a remuneração dos serviços coincide com seu custo e é financiado por tributos (tributos e não taxas)[2].  Se repassados à atividade privada (como a energia elétrica), ficam sujeitos à lógica dos mercados financeiros onde prevalecem o retorno dos acionistas e a oscilação da bolsa de valores.   São duas lógicas distintas que condicionam escolhas temporais e qualitativas.

Ao ingressar no serviço público, as pessoas trazem do meio familiar e social princípios éticos e valores morais que podem ou não ser compatíveis com a lógica da organização. Há, contudo, da parte de empregadores e empregados   expectativas recíprocas. Nos dois pólos objetiva-se crescimento e realização,  crescimento do indivíduo e da organização e realização do bem comum. No polo produtor, ao mesmo tempo em que produz serviços o indivíduo produz e reproduz sua própria subjetividade, ficando exposto à influência dos princípios da organização, o que lhe exige “flexibilidade”, isto é capacidade de adaptação.

Considerando que os serviços públicos podem ser ofertados por entes públicos ou privados, ou ainda do terceiro setor, deve-se registrar que sua localização institucional não é indiferente,  pois são distintas as noções de ética e de justiça quando passamos da gestão estatal à gestão corporativa de uma organização.  Na gestão política, democrática, injusto é o que contraria a lei e introduz iniqüidade (prof.  L.C. Ludovikus Moreira de Carvalho).  Contrariamente, nas organizações privadas preço justo é aquele que garante, pelo menos,  o equilíbrio econômico-financeiro do agente privado, apesar das cláusulas de modicidade tarifárias [3].

Na pós-modernidade instaurou-se a confusão entre poder político, poder econômico e poder midiático. Organizações públicas podem se tornar submissas aos poderes econômico e midiático. Há propostas para substituir o governo político e democrático pela governança corporativa,  sem análise dos efeitos sociais.   Com tal inversão de valores surgem riscos para a democracia que, ao romper com os princípios que a legitimam, pode tornar-se despotismo ou tirania. De certo modo vivemos hoje sob a tirania dos mercados e submissos ao poder despótico do capital. Na Itália, observa o filósofo Luigi Ferrajoli, a transformação do Parlamento em mercado trouxe, implícita, a perversão da democracia:

Nuestro parlamento, en efecto, ha quedado reducido a una suerte de oficina legal del presidente del Consejo… Con esto se han traspasado los límites de la decencia. No se había visto nunca un Parlamento transformado en un mercado en el que los votos se compran a cambio de puestos de gobierno o de otros beneficios. No se había visto nunca una mayoría parlamentaria colocarse de esta manera al servicio de los intereses personales del líder; votar de manera compacta medidas desastrosas como las orientadas a la prescripción de decenas de procesos, con mentiras patentes como las que supuestamente fundarían el conflicto entre poderes.

Enfim, cabe registrar que a cobrança da sociedade por serviços públicos de qualidade é feita junto aos políticos e ao governo, e mais raramente junto aos agentes privados quando são estes os fornecedores.

2-Ética e cidadania

A ética constitui o núcleo central das reflexões filosóficas. Ela supõe que a virtude é uma necessidade do ser humano, necessidade tão vital quanto os bens materiais.   Costumes e hábitos, onde se concretizam as regras morais,  são manifestações de princípios éticos.  A felicidade, ou o bem-estar da consciência,  exigem que sejam compatíveis princípios éticos e  conduta moral.   Para o sujeito ético, que preza a virtude, não vale a máxima ‘faças o que eu digo mas não faças o que eu faço’.  Ser virtuoso exige, assim, ter ética e viver conforme tais princípios, acomodar filosofia e prática de vida.

Para Sócrates, considerado por muitos como o fundador da ética, a virtude era a mais importante de todas as coisas(Wikipédia). E ser virtuoso implicava em perseguir a beleza, a bondade e a justiça.   De acordo com sua ética o fundamento da lei é a virtude, sinalizada esta por diretrizes de justiça social. A razão, para Sócrates,  emerge quando o homem começa a questionar as leis em detrimento dos mitos que, estes,  expressam a verdade dos deuses.

No plano social, ética e moral da coletividade estão expressas no Pacto Social e nas leis decorrentes.   Uma trajetória virtuosa das sociedades exigiria que sejam compatíveis os princípios expressos no Pacto Social – a Constituição da República – e as regras morais expressas nas normas jurídicas que regem a conduta moral das organizações e dos indivíduos [4].

Ninguém nasce cidadão, torna-se cidadão pela educação, dizem muitos doutrinadores.  Em geral se considera que é através da educação que homens e mulheres são informados e conscientizados da importância dos direitos de cidadania, sendo esta uma condição prévia à sua realização e ao seu exercício.

Tornou-se costume, diz José Murilo de Carvalho, elencar como direitos de cidadania os direitos civis, os direitos políticos e os direitos sociais. Direitos civis são aqueles considerados fundamentais à vida, à liberdade, à propriedade, e à igualdade perante à lei;  sua existência e qualidade estão  correlacionados aos fundamentos e ao exercício da Justiça. Por direitos políticos entende-se as práticas relacionadas ao voto e aos partidos políticos. Nos direitos sociais incluem-se aqueles correlacionados às possibilidades concretas de sobrevivência social, bem como à qualidade da inserção de homens e mulheres na sociedade. Sendo uma construção histórica, os direitos de cidadania só podem ser bem entendidos quando passamos do abstrato ao concreto, do conceito à sua  materialidade em uma sociedade determinada.

Segundo ainda certas correntes de doutrinadores, nas comunidades políticas sem ética, a cidadania fica ao sabor das mais diversas práticas de corrupção.

O debate sobre ética e cidadania é interminável, inconcluso, dadas as diferenças culturais e religiosas entre povos e países. Torna-se mais complexo em sociedades atravessadas por culturas diversas e de ampla tolerância religiosa, como é o caso de nosso país.  Em artigo recente o biólogo e jornalista moçambicano Mia Couto deu destaque aos conflitos culturais em curso na pós-modernidade, comuns aos países sujeitos à modernização importada e à revolução tecnológica das comunicações.  De suas declarações a este respeito destaco:

Aflige-me a facilidade com que vamos a reboque de idéias e conceitos que desconhecemos… Mas estas novas teologias tem os seus missionários fervorosos. Assim que essas teses desabam, esses sacerdotes são os primeiros a despir as batinas….. O que podemos fazer é interrogar sem medo e dialogar com espírito crítico. Infelizmente, o nosso ambiente de debate se revela pobre. Mais grave ainda, ele tornou-se perverso: em lugar de confrontar idéias, agridem-se pessoas. …

O que mais nos falta em Moçambique não é formação técnica, não é a acumulação de saber académico. O que mais falta em Moçambique é capacidade de gerar um pensamento original, um pensamento soberano que não ande a reboque daquilo que outros já pensaram.

A exemplo de Mia Couto, e de tantos outros contemporâneos, encaro como grande desafio dos brasileiros, na atualidade, a prática da razão crítica e a capacidade de gerar um pensamento original que sinalize aprofundamento e avanço balisados por nossas raízes e nossa história.  Mas, assim como ocorre em outros países, a História oficial do Brasil pode não refletir fielmente o que cada um de nós acredita ser nosso passado comum, o que torna difícil  avaliar as possibilidades do presente e contribui para ampliar a indefinição sobre o futuro a conquistar.   Proponho aqui uma ótica distinta. Que mergulhemos no passado recente, sobre o qual precisamos estabelecer um consenso mínimo para dele extrair alternativas que nos satisfaçam enquanto brasileiros, com alma e cultura próprias, capazes de traçar o próprio caminho de emancipação e progresso.  Do passado recente quero destacar, agora, os momentos simbólicos da construção, em nosso país, dos princípios modernos de ética e de cidadania.

3.-Nossa herança e nossas raízes

3.1-Os momentos fundadores do Desenvolvimento com Ética e Cidadania

O método seguido consistiu na escolha dos momentos singulares em que o povo se manifestou coletivamente, de norte a sul, e os acatamos como expressão da alma nacional. No período definido, a segunda metade do século 20, foram registrados os principais avanços em matéria de desenvolvimento e conquista de direitos, e  três momentos me parecem ter sido os mais expressivos para o objetivo perseguido:

-o suicídio de Vargas, que  conduziu multidões às ruas e praças do Brasil, ao mesmo tempo e pela primeira vez em nossa história;

-a promulgação da Constituição Cidadã, coroamento de múltiplos movimentos de resistência civil e de apoio à redemocratização, entre os quais destaco as bandeiras da Anistia Ampla Geral e Irrestrita e as Diretas Já!;

-o impeachment de Collor, para o qual concorreram o Movimento pela Ética na Política e a Ação pela Cidadania, que convergiram na 1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar, origem dos programas atuais de combate à fome e à miséria.

Nos três momentos estiveram presentes a luta por liberdade e democracia,   vida com dignidade e direitos sociais básicos. A promulgação da Constituição da República de 1988 é a circunstância apoteótica, pois contém as grandes linhas do primeiro Pacto Social elaborado democraticamente. Ali podemos ler um esboço do futuro desejado pela nação brasileira[5].

Pronunciamento de Betinho, na abertura da 1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar, em 1994, exprime a caminhada que antecedeu àquela vitória e define o conteúdo da luta contra a fome e a miséria no Brasil,  como elemento de resgate da dignidade do homem brasileiro.  Disse então Betinho:

Tenho plena convicção de que esta Conferência se encerrará como um sucesso absoluto, porque foi preparada em cada cidade, em cada lugar.  E democrática, porque trouxe a opinião dos mais diferentes grupos, setores e procedências.  Estamos diante de um fato político fundamental que vai marcar a história do País e a luta contra a miséria (Betinho ao abrir a 1ª CNSA, cf wikipédia).

Na verdade, entre 1930 e 1994 tivemos conquistas notáveis nos campos da economia, da política e da cultura   Em matéria de cidadania avançamos nos direitos políticos, com a universalização do voto e a eleição de presidentes identificados com a melhoria das condições de vida do povo. Os direitos civis foram suspensos muitas vezes e outras tantas reconquistados. Foram tempos de ampliação dos direitos sociais que,  paulatina e progressivamente,  foram sendo ampliados e universalizados.

São realizações do mesmo período,  ainda:

-o povoamento do território nacional – de 30 milhões para 160 milhões de brasileiros, com expansão real da renda per capita

-a formação de uma classe média qualificada e capaz de gerar expoentes no campo do saber e da cultura, homens notáveis de sua época (César Lattes, Celso Furtado, Glauber Rocha, Milton Santos, Tom Jobim, Augusto Boal, Paulo Freire, Oscar Niemeyer, Lúcio Costa, Dias Gomes, Fernanda Montenegro,  Leite Lopes, …)

-a diversificação da economia, industrialização e capacidade de gerar produtos tecnologicamente avançados, prontos para absorção pelo mercado interno

Há os que negam tais avanços, postura que entendo como vinculada a razões de ordem: -ideológica (o complexo do vira-lata), -histórica (o peso dos imigrantes na população, tendo por paradigma referencial o padrão de seus países de origem), -cultural e política (o relato colonizado e colonizador da nossa História e o recurso a teorias e paradigmas elaborados na Europa Ocidental ou nos USA).

Em síntese, a realidade é que saímos da posição de grande fazenda, em 1930,  para a de décima economia do mundo nos anos 1980. No período obtivemos grandes vitórias e devemos nos orgulhar do muito que realizamos.

A partir de 1994 houve mudança de rumo e imersão em nova fase de modernização dependente[6], sob  hegemonia ideológica do neoliberalismo, uma ideologia poderosa fundamentada na crença em mercados livre e irrestritos que, segundo Stiglitz, vem levando o mundo à beira da ruína (artigo em O Estado de São Paulo, 09-07-2011).  Para o economista norte-americano, ex-presidente do Banco Mundial,

o capitalismo desregulado ao estilo americano só trouxe um maior bem-estar material para os muito ricos dos países ricos do mundo. Aliás, no curso de sua ascendência ideológica de 30 anos, a maioria dos americanos sofreu um declínio ou estagnação da renda ano após ano. E mais a mais, o crescimento da produção nos Estados Unidos não foi economicamente sustentável. Com tanta renda nacional americana indo para tão poucos, o crescimento só poderia continuar via o consumo financiado por um endividamento crescente.”

No Brasil, a virada neoliberal foi sinalizada por eleições presidenciais (1989 e 1994) em que os candidatos do bloco popular foram derrotados. No governo Collor foi decretado o fim do modelo desenvolvimentista, através do PND-Programa Nacional de Desestatização. Em seguida, no governo FHC, emergiram, com o Plano Real,  as diretrizes de novo modelo econômico, com inserção subordinada da economia brasileira à divisão internacional do trabalho. Tratava-se de um modelo de financeirização e de concentração do capital produtivo, de desnacionalização crescente e de reprimarização da economia brasileira. Este modelo, que inaugurou uma nova fase da configuração social, de modernização dependente,  embute relações estruturais de dependência no plano internacional e demarca o fim do período longo de mais de meio século de avanços e de conquista de direitos sociais.

Vivemos duas décadas de uma espécie de tentativa permanente de desconstrução das propostas social e politicamente avançadas, que passaram a fazer parte integrante da famosa Constituição Cidadã, resultado da Assembleia Constituinte de 1988 (Paulo Kliass, A mercantilização dos serviços públicos, in Carta Maior julho de 2011).

Na reformulação do Estado nos anos 1990, Agências de Regulação substituíram o papel de entes estatais e paraestatais na definição da oferta de serviços públicos. Repassados ao setor privado, estes serviços ficaram sujeitos ao Pensamento Único, conjunto de dogmas  dos mercados globalizados[7].  Institucionalmente, tratou-se não mais de criar e inovar, como ocorreu nos anos 1930 e 1950, mas de adotar padrões imitativos.  Como resultado da Reforma do Estado, foi quebrada a unidade governamental de comando político:

Criam-se nichos de poder na estrutura do Estado, invisíveis para a sociedade, e que apela à microinfluência, ao microfisiologismo, à microamizade em um determinado nicho, para fazer transitar suas relações, o que vai corroendo a eficácia do Estado (Tarso Genro).

A lógica mercantil aparenta superioridade sobre os valores imateriais, e quando ela predomina torna-se difícil adequar a oferta de serviços públicos aos requisitos da ética e da cidadania pelos quais a sociedade manifestou preferência.   Entregues aos mercados e aos requisitos do cassino global, as empresas desnacionalizadas maximizam ganhos lícitos e menos lícitos, geram lucros abusivos e os remetem para o exterior, sede de suas matrizes.   Seus movimentos de capital não podem ser controlados, segundo cláusulas dos tratados assinados de proteção aos investimentos de multinacionais.

Os serviços que ficaram na órbita governamental (educação e saúde por exemplo), têm crescimento limitado por restrições orçamentárias de um Estado que ainda é de renda média baixa[8], embora pague taxas abusivas de juros para rolar a dívida pública.  Como o salário mínimo é medíocre (entre US$ 250 e US$ 300, depende da taxa de câmbio adotada), grande parte da população é usuária dos serviços públicos gratuitos. No outro pólo da sociedade, o grande capital pressiona constantemente por favores fiscais e tributários que lhe permitam ser mais competitivo nos mercados internacionais[9],  o que joga para baixo a carga tributária líquida, hoje em torno de 15%.

A fragmentação política do Estado, sua fragilidade financeira, e a predominância da lógica mercantil, individualista e consumista,  nos estratos sociais de maior renda, são elementos de corrosão dos padrões culturais de avaliação dos serviços públicos[10]. Nas palavras do governador de Minas Gerais em reunião do Parlatino (SC, junho de 2011), eles são aprovados por quem os utiliza e criticados por quem não é usuário. Qualquer que seja sua configuração futura, não se deve perder de vista que, juntamente com o salário mínimo, os serviços públicos gratuitos têm sido, até agora, o principal instrumento de redistribuição de renda.  Salário mínimo e serviços públicos são os pilares de uma sociedade melhor, melhor porque mais justa, melhor porque atribui prioridade máxima à dignidade humana.

Voltando à questão central,se haverá entre nós condições sociais e psico-sociais para emergência e consolidação, nos serviços públicos, de princípios éticos e valores morais compatíveis com nossa herança cultural e com as aspirações históricas do povo-cidadão brasileiro, eu diria que isto vai depender da relação política das forças sociais e do grau de soberania do Estado.  Nas nações soberanas, Estado e governo fazem leis adequadas à cultura de seus povos e segundo os objetivos da nação.  A democracia favorece a elaboração de leis no interesse da maioria da população, embora se trate de processo lento e permeado por avanços e recuos.

Apesar das décadas neoliberais, conseguimos preservar e ampliar espaços de debate democrático, como é o caso das Conferências Nacionais de Saúde, de Segurança Alimentar, de Assistência Social e de Educação.  As de saúde são realizadas desde 1941, segurança alimentar e assistência social são iniciativas de 1994 e 1995, e a 1ª CONAE (E de educação) teve lugar neste ano de 2011, em seguimento a 2.258 conferências municipais e 27 estaduais.  Elas sinalizam, por um lado, a prioridade do seu tempo histórico- saúde e vida no governo de Getúlio Vargas, segurança alimentar e assistência social, a solidariedade inscrita no Pacto Social de 1988, na gestão de Itamar Franco e Fernando Henrique, e enri educação e igualdade, aspiração histórica do povo brasileiro, no governo de Lula.

As conferências nacionais[11] são ainda vetores simbólicos de balisamento da ética na alocação de recursos públicos e das aspirações de cidadania. 

A permanência da sociedade brasileira em trajetória iluminada por estes ideais requer, como premissas, democracia e soberania. Só um governo soberano e democrático terá a autoridade e o poder necessários para coibir a lógica mercantil na prestação de serviços públicos, limitando especulação e ganhos  abusivos mediante a adoção de uma taxa máxima de rentabilidade dos capitais aplicados. O grau de legitimidade dos futuros governos irá depender, acredito, da opção por critérios de justiça na regulação dos serviços públicos, de maneira a garantir-lhes correspondência com os anseios da grande maioria da população por uma vida com dignidade, solidariedade e igualdade.

Posso agora concluir afirmando:

- Ter qualidade é ser brasileiro !

_________________________________ CJ, Rio de Janeiro, agosto 2011

Bibliografia de referência

DUFOUR Dany Robert.  O divino mercado.   Ed. Companhia de Freud/ RJ, 2008

FERRAJOLI, Luigi.  O berlusconismo e o colapso da democracia italiana, Entrevista a Sin Permiso

FURTADO, Celso.  Cultura e desenvolvimento em época de crise. Rio de Janeiro/ Paz e Terra, 2ª edição, 1984

JURUA, Ceci.  Capitalismo e constituição do sujeito.  Revista OIKOS Vol.8 N.1/2009

JURUÁ, Ceci. O Pensamento Único e o novo modelo brasileiro: uma inserção competitiva no mercado mundial.  LPP/UERJ, maio/junho de 2005.

KLIASS,  Paulo.  A mercantilização dos serviços públicos. Portal Carta Maior, agosto 2011

MOREIRA DE CARVALHO, Luis Carlos Ludovikus, Professor da Escola do Legislativo. Ética e cidadania (www.almg.gov.br)

TAVARES, Flávio.  O dia em que Getúlio matou Allende, e outras novelas do poder.

 

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