Edição por Rennan Martins
O Regime Diferenciado de Contratações, modelo mais flexível de licitação é o tema do diálogo abaixo. Este gera muita controvérsia, pois, por um lado dinamiza os empreendimentos contratados pelo Estado, por outro, pode abrir brechas que resultem em projetos mal executados.
Deixo os links do projeto e do quadro comparativo aos que desejam aprofundamento.
Neste debate, Gustavo Santos, funcionário do BNDES, Fernando Siqueira, ex-engenheiro da Petrobras, Carlos Penna, especialista em alternativas de energia e Alexandre Teixeira, analista de ciência e tecnologia do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).
Sem mais o que acrescentar diante da riqueza da discussão, seguem as intervenções.
Confira:
Gustavo Santos – Vantagens;
1) Transparência total: O sigilo do preço diz respeito aos licitantes, que serão informados sobre as especificações técnicas necessárias para a obra. Os órgãos de controle, internos e externos, continuam tendo acesso aos dados em todas as etapas. Ao fim do processo de licitação, o conjunto da sociedade poderá conferir as informações de tomada de preço.
2) Inversão de fases: A exigência de documentos passa a ocorrer depois do julgamento das propostas e será cobrada apenas do licitante vencedor. Ganha-se tempo para o desenvolvimento mais acurado dos projetos básico e executivo da obra
3) Contratação integrada: Um único contrato incluirá os projetos básico e executivo, com a realização e a entrega da obra. O processo fica menos burocrático e a execução da obra ganha em agilidade.
4) Exemplos internacionais: A contratação integrada é utilizada pelo poder público nos Estados Unidos e em países europeus. A iniciativa privada e a Petrobras também a adotam
O modelo reduz a possibilidade de falhas no projeto básico, principal motivo da paralisação de obras públicas no País e da inclusão de aditivos.
5) Fiscalização facilitada: Apenas um contrato será auditado, o que reduz a burocracia
Assegura-se mais transparência na gestão dos gastos e maior agilidade dos órgãos de controle.
6) Limitação de aditivos: Cabe ao poder público decidir possíveis mudanças de orçamento nas obras.
Fernando Siqueira – Vejamos as desvantagens do RDC;
1) É a volta do antigo pacote Turn Key (chave na mão), em que uma única empresa (ou grupo) fazia o projeto básico, o detalhamento, a compra de equipamentos e a obra. Eram instalações desastrosas em termos de operação.
2) No projeto básico ela super-dimensionava as instalações para ganhar mais dinheiro; comprava os equipamentos mais baratos, de qualidade inferior e entregava o pacote pronto. Na Petrobras o exemplo trágico eram as chamadas refinarias vaga-lume, entravam e caiam, além de exigir gastos astronômicos com substituição de equipamentos e correção das instalações.
3) Não havia transferência de tecnologia.
4) O preço final era sempre maior que o dobro do previsto. Agora este esquema foi usado nas refinarias Abreu Lima (Recife) e no Comperj (Itaborai-RJ). São os chamados contratos EPC (Engenharia projeto e construção). As refinarias, além de atraso de mais de 2 anos, estão custando mais do que o triplo do previsto. Certamente a operação será muito mais cara e insegura.
5) As normas técnicas da empresa, que refletem experiência de vários anos e tornam as instalações mais seguras, mais eficientes e mais baratas em termos de custos operacionais, são abandonadas e substituídas por normas mais “flexiveis” fragilizando a segurança.
5) Quando a Petrobrás resolveu fazer o projeto básico com uma empresa, o detalhamento com outra e a obra com outra, encarregando-se de comprar os equipamentos, gerou instalações seguras, eficientes e muito mais baratas no total. Além do fato de ter desenvolvido tecnologia de ponta no País e empresas genuinamente nacionais que não remetem lucro para o exterior.
Carlos Penna – Simplificar a contratação é importante, mas como gestor público, o RDD/ MP 630 acaba com a possibilidade fiscalização. Imagine que prevê a aquisição de uma obra de engenharia sem o projeto básico e o projeto executivo.
Ou seja, o Agnelo ou o Pezão resolvem fazer uma obra, sem projeto e vão pagar por ela o que o empreiteiro disser que custa. É isso. Você começaria uma obra em sua casa sem orçamento?
Alexandre Teixeira – As vantagens (ou não) do RDC no que toca a contratação integração devem ser vista na perspectiva do Estado do “Capitalismo Organizado” , estado que empodera o uso das contratações como um dos principais instrumentos de política de desenvolvimento produtivo.
Nesse sentido, vejamos o que diz a Lei (aletrada pela MP 630).
Art.9º Nas licitações de obras e serviços de engenharia, no âmbito do RDC, poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada e cujo objeto envolva, pelo menos, uma das seguintes condições: (Redação dada pela Medida Provisória nº 630, de 2013)
I – inovação tecnológica ou técnica; (Incluído pela Medida Provisória nº 630, de 2013)
II – possibilidade de execução com diferentes metodologias; ou (Incluído pela Medida Provisória nº 630, de 2013)
III – possibilidade de execução com tecnologias de domínio restrito no mercado.
Constata-se acima que o legislador teve o cuidado de especificar em quais hipóteses será possivel adotar a contratação integrada (incisos I, II e III), assim como a necessidade de justificativa técnica e econômica (ver parte com negrito).
Na regulamentação (DECRETO Nº 7.581, DE 11 DE OUTUBRO DE 2011), esses cuidados são detalhados, como mostra a passagem abaixo do CAPÍTULO III – DA CONTRATAÇÃO INTEGRADA
Art. 73. Nas licitações de obras e serviços de engenharia, poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada.
§ 1o O objeto da contratação integrada compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para entrega final do objeto.
§ 2o Será adotado o critério de julgamento técnica e preço.
Art. 74. O instrumento convocatório das licitações para contratação de obras e serviços de engenharia sob o regime de contratação integrada deverá conter anteprojeto de engenharia com informações e requisitos técnicos destinados a possibilitar a caracterização do objeto contratual, incluindo:
I – a demonstração e a justificativa do programa de necessidades, a visão global dos investimentos e as definições quanto ao nível de serviço desejado;
II – as condições de solidez, segurança, durabilidade e prazo de entrega;
III – a estética do projeto arquitetônico; e
IV – os parâmetros de adequação ao interesse público, à economia na utilização, à facilidade na execução, aos impactos ambientais e à acessibilidade.
§ 1o Deverão constar do anteprojeto, quando couber, os seguintes documentos técnicos:
I – concepção da obra ou serviço de engenharia;
II – projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada;
III – levantamento topográfico e cadastral;
IV – pareceres de sondagem; e
V – memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação.
§ 2o Caso seja permitida no anteprojeto de engenharia a apresentação de projetos com metodologia diferenciadas de execução, o instrumento convocatório estabelecerá critérios objetivos para avaliação e julgamento das propostas.
§ 3o O anteprojeto deverá possuir nível de definição suficiente para proporcionar a comparação entre as propostas recebidas das licitantes.
§ 4º Os Ministérios supervisores dos órgãos e entidades da administração pública poderão definir o detalhamento dos elementos mínimos necessários para a caracterização do anteprojeto de engenharia. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
Art. 75. O orçamento e o preço total para a contratação serão estimados com base nos valores praticados pelo mercado, nos valores pagos pela administração pública em contratações similares ou na avaliação do custo global da obra, aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica.
§ 1º Na elaboração do orçamento estimado na forma prevista no caput, poderá ser considerada taxa de risco compatível com o objeto da licitação e as contingências atribuídas ao contratado, devendo a referida taxa ser motivada de acordo com metodologia definida em ato do Ministério supervisor ou da entidade contratante. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
§ 2º A taxa de risco a que se refere o § 1º não integrará a parcela de benefícios e despesas indiretas – BDI do orçamento estimado, devendo ser considerada apenas para efeito de análise de aceitabilidade das propostas ofertadas no processo licitatório. (Incluído pelo Decreto nº 8.080, de 2013)
Art. 76. Nas hipóteses em que for adotada a contratação integrada, fica vedada a celebração de termos aditivos aos contratos firmados, exceto se verificada uma das seguintes hipóteses:
I – recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, devido a caso fortuito ou força maior;
II – necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação, a pedido da administração pública, desde que não decorrentes de erros ou omissões por parte do contratado, observados os limites previstos no § 1o do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.
Isso posto, convém a reflexão sobre algumas considerações, especialmente sobre as hipótese dos incisos I e III do art 9o da Lei (sobre a hipótese do inciso II, ver debate específico sucitado pelo DENIT sobre a previsão do instituto da taxa de risco nas contratações integradas).
1o. A contratação integrada permite, em países desenvolvidos e em desenvolvimento, inspirado no Buy American, a execução de obras (não apenas de infraestrutura), na fronteira do conhecimento técnico das empresas de engenharia de projetos e de construção civil.
2o. Nesses países, onde se avança o empoderamento institucional do uso das contratações como um dos principais instrumentos de política de desenvolvimento produtivo, a contratação integrada está, ao lado de toda contratação, sob coordenação geral de órgãos ligados diretamente ao Poder Executivo (Ex. Office of Management and Budget, dos EUA). Esta é a quetsão para o debate verdadeiro no Brasil: o Uso do Poder de Contratação Pùblica como instrumento de política de desenvolvimento poderá ficar sob coordenação de uma simples Diretoria do Ministério do Planejamento, ou de uma frágil comissão, como a Comissão Interministerial de Compras Públicas (CI-CP) instituída pelo Decreto nº 7.546/2011 para propor e acompanhar a aplicação da margem de preferência para produtos manufaturados nacionais e serviços nacionais e das medidas de compensação comercial, industrial, tecnológica?
3o. Na perspectiva institucional das contratações dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, o fato da possibilidade de ocorrer no Brasil desvios de objetivos não constitui argumento de desvantagens. Pode ser considerado um argumento para exigir um aperfeiçoamento do Decreto em relação aos cuidados com a contratação integrada.
4o. Esse aperfeiçoamento poderia abranger a previsão em Lei de uma supraestrutura institucional (não só no sentido de Max Weber, mas também de Gramsci) para o País empoderar as contratações públicas como instrumento de desenvolvimento.
Nesse sentido, creio que os receios são pertinentes se o País não avançar na questão da institucionalidade, desse e de outros instrumentos, tais como os instrumentos financeiros.
Mas também creio que os avanços recentes no marco legal das contratações públicas suscitam um debate que possibilitará o enfrentamento próximo da questão.
